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副市長(zhǎng)兼任市城投公司董事長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)或財(cái)政局長(zhǎng)任區(qū)城投公司總經(jīng)理
內(nèi)蒙古赤峰：官員在城投公司兼職成慣例
李慧敏、許浩
地方主要領(lǐng)導(dǎo)兼任當(dāng)?shù)爻峭豆痉ㄈ舜硭坪跻殉杉s定俗成的慣例。
近日，佳木斯市國(guó)土局原局長(zhǎng)宋學(xué)英在獄中寫下《自述》，披露他曾在市領(lǐng)導(dǎo)的指示下，為新時(shí)代城投公司違規(guī)發(fā)放國(guó)有土地使用證，令其融資騙貸數(shù)十億元。而該城投公司的董事長(zhǎng)，即由市長(zhǎng)直接兼任。
佳木斯案例并非孤例?！吨袊?guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，內(nèi)蒙古赤峰市城市基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)有限公司(下稱“赤峰城投”)2001年成立至今，其歷任法定代表人均為該市副市級(jí)以上官員。而赤峰市轄各區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司，法人代表亦均為各區(qū)政府官員。
在赤峰市已經(jīng)習(xí)慣的官員在企業(yè)兼職現(xiàn)象，卻嚴(yán)重違反了我國(guó)的有關(guān)法律法規(guī)。例如，早在2004年，中紀(jì)委、中組部就聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不得在企業(yè)兼職。自2006年1月1日起施行 《公務(wù)員法》第53條第14款規(guī)定，公務(wù)員不得從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織中兼任職務(wù)。
專家表示，地方政府官員在企業(yè)兼職，不但破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，還使得政府職能錯(cuò)位。兼有政府和企業(yè)雙重性質(zhì)的城投公司在公司定位、管理體制、運(yùn)作方式等方面存在法律風(fēng)險(xiǎn)。兼職官員一手掌權(quán)，一手抓錢，極易導(dǎo)致大的腐敗發(fā)生。
就赤峰城投公司現(xiàn)狀、行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)到國(guó)有企業(yè)兼職的法律依據(jù)、其在國(guó)企擔(dān)任職務(wù)是否同時(shí)領(lǐng)取企業(yè)的薪酬等問題，記者致函赤峰市委宣傳部，希望能采訪到赤峰市副市長(zhǎng)、赤峰城投董事長(zhǎng)、法人代表于文濤，然而截至本報(bào)發(fā)稿，并未獲得回復(fù)。
官員兼任城投公司法人代表
“我們董事長(zhǎng)于文濤是副市長(zhǎng)，在政府辦公，不在這里辦公。”7月16日，赤峰城投一位辦公室工作人員告訴記者。
2012年4月12日赤峰市第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十五次會(huì)議通過決定任命于文濤為赤峰市人民政府副市長(zhǎng)。而2014年赤峰城投的債券募集說明書則顯示，于文濤還兼任赤峰城投的法人代表。
公開信息顯示，赤峰市城市基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)有限公司2001年設(shè)立，是經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)、按照現(xiàn)代企業(yè)制度和《中華人民共和國(guó)公司法》組建的國(guó)有獨(dú)資公司，是經(jīng)赤峰市人民政府授權(quán)作為赤峰市國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和城市建設(shè)融資投資建設(shè)主體。公司的經(jīng)營(yíng)范圍是城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資、經(jīng)營(yíng)管理，注冊(cè)資本3.69億元。
而今，赤峰城投系赤峰市*10一家集城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投融資、經(jīng)營(yíng)整合城市資源為一體的綜合性國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。下設(shè)7個(gè)全資子公司，經(jīng)營(yíng)范圍已拓展至基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地產(chǎn)開發(fā)、會(huì)展酒店、文化娛樂、廣告經(jīng)營(yíng)、公共交通等多個(gè)領(lǐng)域，形成了比較完善的內(nèi)部管理體制和母子公司管理體制。
“赤峰市城投公司從成立開始，法人代表就是副市級(jí)以上的官員兼任。”有知情人士透露，這些官員的兼職任命應(yīng)該屬于政府行為，所以“大家認(rèn)為理所當(dāng)然并無不妥”。
經(jīng)過信息梳理，記者發(fā)現(xiàn)，2010年，赤峰城投董事長(zhǎng)李學(xué)玉為時(shí)任赤峰市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)；總經(jīng)理姜惠君為時(shí)任赤峰市新城區(qū)建設(shè)指揮部辦公室副主任。
而赤峰城投 2012年的年度報(bào)告的報(bào)告人則為時(shí)任赤峰市委常委、市人民政府副市長(zhǎng)包振玉，后調(diào)往錫林郭勒盟，任盟委委員、行署常務(wù)副盟長(zhǎng)。
“赤峰市下轄三個(gè)區(qū)的城投公司，總經(jīng)理也都是官員，不是副區(qū)長(zhǎng)，就是財(cái)政局長(zhǎng)。”上述知情人表示。
據(jù)了解，赤峰市下轄三個(gè)區(qū)紅山區(qū)、松山區(qū)以及元寶山區(qū)均設(shè)有城市投資公司。
記者注意到，2012年赤峰市紅山城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限公司(下稱“紅山城投”)的*9任法人代表為郭玉強(qiáng)，時(shí)任紅山區(qū)副區(qū)長(zhǎng)，郭的繼任者為紅山區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)劉金福，據(jù)了解，劉同時(shí)還兼任另一家企業(yè)赤峰康居房地產(chǎn)開發(fā)公司的法人代表，該公司簡(jiǎn)介稱這是一家集生產(chǎn)、加工、銷售安裝于一體的綜合性企業(yè)。
而紅山城投是由赤峰市紅山區(qū)人民政府授權(quán)赤峰市紅山區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化局出資設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資公司，于2008年10月27日注冊(cè)成立，初始注冊(cè)資本為1000萬元。作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及經(jīng)營(yíng)主體，目前形成了以授權(quán)區(qū)域內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理開發(fā)為核心，城市供熱、物業(yè)管理、賓館服務(wù)、城市棚戶區(qū)改造等為延伸的多元化業(yè)務(wù)體系。
元寶山區(qū)城投公司赤峰赤元城市基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)有限公司(下稱“赤元城投”)于2007年成立，注冊(cè)資本1.5億元，總經(jīng)理為劉萬虎，為元寶山區(qū)時(shí)任常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)。公司主要經(jīng)營(yíng)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)管理。
松山區(qū)于2010年6月設(shè)立了赤峰中冶基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，總經(jīng)理杜文革為松山區(qū)發(fā)改委副主任。
而赤峰市乃至下轄各區(qū)的城投公司多在城市擴(kuò)大規(guī)模，城市規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略逐步開始落實(shí)的背景下設(shè)立的。
2001年赤峰市明確了城市建設(shè)“西移北擴(kuò)”的發(fā)展思路。赤峰城投在同年經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)政府批準(zhǔn)設(shè)立。媒體報(bào)道顯示，從2002年開始，赤峰市國(guó)土資源、建委、計(jì)委、銀行等多部門共同協(xié)作，啟動(dòng)了新城區(qū)建設(shè)的三大支點(diǎn)——規(guī)劃、融資和征地，彼時(shí)，赤峰城投開始發(fā)揮作用。
2009年，赤峰橋北組團(tuán)開發(fā)正式動(dòng)工，在此前一年，紅山城投成立；2007年《元寶山區(qū)總體規(guī)劃》編制完成，同年4月，赤峰市資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型開發(fā)試驗(yàn)區(qū)開發(fā)區(qū)總體規(guī)劃通過，同年赤元城投成立；松山區(qū)城投也是在松北開發(fā)的背景下設(shè)立的。
在職官員企業(yè)兼職違法
北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安教授認(rèn)為，政府在職官員在企業(yè)兼職屬于違法行為。歷年來，國(guó)家相關(guān)部門曾多次禁止官員在企業(yè)兼職。
2004年，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在企業(yè)兼職進(jìn)行清理的通知》規(guī)定，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不得在企業(yè)兼職。
自2006年1月1日起施行 《公務(wù)員法》第53條第14款規(guī)定，公務(wù)員不得從事或者參與營(yíng)利性活動(dòng)，在企業(yè)或者其他營(yíng)利性組織中兼任職務(wù)。
此外，《公務(wù)員法》與《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等法規(guī)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部企業(yè)兼職現(xiàn)象也有著明確規(guī)定，給予記過、降級(jí)或撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分。
雖然法律明文禁止，但是，官員在企業(yè)兼職的現(xiàn)象仍然十分普遍。
城投企業(yè)則是我國(guó)市政基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)市場(chǎng)化改革的產(chǎn)物。1991年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行新一輪政府投融資體制改革，要求地方政府不再直接負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是將其公司化運(yùn)行。
城投公司是地方政府進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和城市建設(shè)融資投資建設(shè)主體，掌握著大量國(guó)有資產(chǎn)。同時(shí)也是地方政府市場(chǎng)化融資的主體。
2009年3月，央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。”這使得城投公司成為了地方政府投融資的金融平臺(tái)。
經(jīng)濟(jì)法專家、中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光認(rèn)為，政府的核心職能是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，是贏利性組織。地方政府官員在企業(yè)兼職，不但破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，還使得政府職能錯(cuò)位。
李表示，由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革還沒有徹底到位，導(dǎo)致有效的政府投融資體制和國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行管理機(jī)制尚未形成。兼有政府和企業(yè)雙重性質(zhì)的城投公司在公司定位、管理體制、運(yùn)作方式等方面存在法律風(fēng)險(xiǎn)。
官員公司兼職是一手掌權(quán)一手抓錢
長(zhǎng)期從事非訴、金融法務(wù)的律師林宗兵認(rèn)為，一手掌權(quán)，一手抓錢，極易導(dǎo)致腐敗發(fā)生。
作為地方政府融資平臺(tái)，城投公司主要通過發(fā)行債券和銀行信貸進(jìn)行融資。城投公司由政府設(shè)立，實(shí)際是依附于政府的附屬單位，普遍存在著高層管理者與政府關(guān)系密切、商業(yè)化運(yùn)作程度不高、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不規(guī)范、信息披露不透明、監(jiān)督困難等問題，為滋生腐敗提供了土壤。此外，地方土地的過度開發(fā)和擔(dān)保，甚至造假。
林宗兵認(rèn)為，很多地方是市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在城投公司兼職。既是市長(zhǎng)也是董事長(zhǎng)。一位市長(zhǎng)代表公司去往國(guó)土、建委等部門辦理審批手續(xù)，作為下級(jí)的各局領(lǐng)導(dǎo)怎么敢不開綠燈？這就導(dǎo)致城投公司在融資過程中出現(xiàn)大量不合規(guī)甚至假造的問題。
“市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、財(cái)政局長(zhǎng)兼任企業(yè)董事長(zhǎng)、總經(jīng)理，城投公司在進(jìn)行各項(xiàng)審批的時(shí)候，哪有不通過的道理？”上述知情人表示，市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)來協(xié)調(diào)城投公司涉及國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改委乃至銀行等各部門的工作，自然順理成章。
記者注意到，赤峰市區(qū)兩級(jí)城投公司，都具有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造及安居工程建設(shè)等職能，多在城市擴(kuò)大規(guī)模，城市規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略逐步開始落實(shí)的背景下設(shè)立的。
近日，佳木斯市國(guó)土局原局長(zhǎng)宋學(xué)英在獄中寫下3萬多字《自述》。宋提到，他曾在市領(lǐng)導(dǎo)的指示下，為佳木斯市國(guó)有企業(yè)——新時(shí)代城投公司違規(guī)發(fā)放國(guó)有土地使用證，讓其融資騙貸數(shù)十億元。
國(guó)家審計(jì)署報(bào)告稱，2010年11月22日，佳木斯市政府為融資需要，違規(guī)為4宗集體土地發(fā)放國(guó)有土地使用證，總面積178萬平方米，設(shè)定住宅、商服用途，虛假出讓給佳木斯佳和投資，獲取貸款4.5億元。
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